¿Cómo garantizar la restitución de tierras a las víctimas?

¿Hechos del Callejón es una publicación realizada por el PNUD Colombia. De su edición N° 32 destacamos el siguiente artículo que presenta los aspectos que es necesario tener en cuenta para realizar un inventario de tierras efectivo que permita garantizar la reparación a las víctimas del desplazamiento.

El primer paso, identificar las tierras perdidas

“La protección de los bienes patrimoniales de la población desplazada por la violencia en Colombia, en especial la tierra, pasa por un momento en el que debe extremarse la atención del gobierno nacional y en general del Estado, si se quieren ver realizados en el mediano y largo plazo los deseos de paz y reconciliación” Edgardo Maya

Contar con un sistema de información confiable sobre la totalidad de la tierra usurpada a la población es el primer paso para garantizar la reparación. El segundo es lograr que estos sistemas garanticen eficazmente los derechos de poseedores, tenedores y ocupantes. Como lo dijo el Procurador General Edgardo Maya, “la tierra no es un privilegio sino un derecho”.

“En Colombia ha existido una relación tierra-violencia que se ha agravado con el narcotráfico y con la presencia de grupos armados ilegales”, expresó Maya en el seminario Desplazamiento y tierras en Colombia, realizado en agosto de 2006.

En la actualidad existen ex congresistas, ex gobernadores y ex políticos que están siendo investigados por haber utilizado mecanismos ilegales para la apropiación de tierras y obligar a la población a desplazarse.

Pero ¿cuántas tierras han sido usurpadas? Ésta sigue siendo una pregunta sin respuesta precisa. Según la Contraloría en su estudio “La política pública sobre desplazamiento forzado en Colombia: ¿sólo buenas intenciones?”, de marzo de 2005, el área abandonada por la población desplazada sería de 2.6 millones de hectáreas. Para el Gobierno, la cifra oscilaría entre los 2 y 4 millones, dijo el viceministro de Agricultura, Fernando Arbeláez, en el seminario sobre restitución de propiedades a población desplazada, de diciembre de 2007. Y para el Movimiento de Víctimas de Estado, son 10 millones de hectáreas.

¿Cómo realizar un inventario de tierras efectivo que permita garantizar la reparación a las víctimas? Estos son algunos puntos clave.

Algunos temas de discusión:

1. Mejorar los mecanismos de registro de bienes

Existen dos mecanismos para proteger los bienes inmuebles de la población: la ruta individual y la ruta colectiva.

La ruta individual es responsabilidad del INCODER, que tiene a su cargo el Registro Único de Predios (RUP), creado en el 2001, donde la población registra el abandono de su predio por causa de la violencia o por diferentes formas de usurpación (amenazas para vender, venta por debajo del precio real, entre otros.)

Varios son los desafíos para mejorar este mecanismo, según la experta Yamile Salinas, consultora de la Procuraduría: a) Sólo se empezó a aplicar desde el 2006; b) Su énfasis está sólo en propietarios; c) Aunque es posible el registro por grupo étnico, es limitada la acción efectiva de la devolución de su tierra; d). No esta actualizado.

Otro de los retos es enfrentar los cambios originados con el nuevo Estatuto de Desarrollo Rural o Ley 1152 de 2007, que le quitó al INCODER la responsabilidad del RUP y se la transfirió a la Superintendencia de Notariado y Registro. El objetivo será que durante la transición de responsabilidades no se pierda la información ni se limite la posibilidad de registro a las personas que han perdido su tierra.

La ruta colectiva está a cargo de los Comités de Atención Integral a la Población Desplazada. Ante la inminencia de un desplazamiento o ante un desplazamiento, el acalde y/o el gobernador convocan el Comité, ordenan hacer un estudio de predios y con base en él definen quiénes son propietarios, tenedores, poseedores y/o ocupantes.

Hay varias dificultades por enfrentar. La primera, el hecho de que este ejercicio queda a voluntad de las autoridades locales porque no hay un mecanismo que lo haga obligatorio, plantea Salinas. La segunda, el escaso funcionamiento de estos Comités, que según Myriam Hernández, gerente del Proyecto de Protección de Tierras y Patrimonio de la Población Desplazada que lidera Acción Social (el Proyecto Tierras), tienen restricciones para operar porque no tienen recursos para ello y en ocasiones han recibido presiones.

Con base en la información del Proyecto Tierras, la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), en su última publicación sobre Balance de la política pública para la atención integral al desplazamiento forzado en Colombia, ha señalado que desde la expedición del Decreto 2007 de 2001 (que reglamenta la oportuna atención a la población rural desplazada) sólo 61 municipios del país han realizado la declaratoria de desplazamiento o de inminencia del mismo.

La garantía a la propiedad está dada siempre y cuando la información de las dos rutas vaya a las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos (ORIP) de la Superintendencia de Notariado y Registro, donde se estipula que ese bien está en el RUP y por lo tanto no puede ser objeto de enajenación, señala Salinas.

También es indispensable, dice Hernández, contar con un sistema de identificación único, porque los predios tienen dos formas para ser identificados: la matrícula inmobiliaria y el número catastral, con el agravante de que sólo el 45% del catastro rural está actualizado y que hay regiones donde no se puede adelantar la identificación de predios “debido a que la situación de conflicto lo impide”, dice.

Absalón Machado, especialista en el tema de tierras y miembro de la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación, también señala que hace falta sistematizar las diferentes formas de despojo.

2. Proteger los derechos informales

En Colombia es ya una tradición la informalidad en relación con la tierra, especialmente en las zonas rurales. Muchos negocios son de palabra y la población no tiene la cultura de registrar sus títulos ante las ORIP. Esto hace aún más difícil garantizar los derechos a la propiedad de ocupantes, poseedores y tenedores.

Sin embargo, ACNUR señala que con el Estatuto de Desarrollo Rural se amplía la protección a los bienes de la población desplazada porque establece que las oficinas de registro tienen la obligación de dejar constancia escrita no sólo de los derechos de los propietarios, sino también de ocupantes, poseedores y tenedores.

A pesar de este avance, hay que tener en cuenta que después de realizar el registro de la propiedad en las ORIP, éste va a las oficinas de catastro para que sea posible identificar el predio con su propietario, pero las oficinas de catastro sólo registran propiedades, advierte Machado. Esto hace difícil saber cuántas tierras están en manos de poseedores, tenedores y ocupantes, con el agravante de que sólo el 55% de los predios rurales cuenta con información catastral, según la publicación de ACNUR. Para Darío Fajardo, experto en el tema, la informalidad en la tenencia de la tierra es mucho mayor en la pequeña y mediana propiedad. También advierte que hay mayor probabilidad de que la tierra de los indígenas y de las comunidades negras esté registrada, debido a las condiciones institucionales, es decir, a la existencia de resguardos y territorios colectivos. Entre menos institucionalidad, mayor probabilidad de subregistro, señala.

Esta tensión entre el derecho vigente y las prácticas cotidianas en la relación con la tenencia de la tierra podría superarse, sugiere el Procurador Maya, con la aplicación de un modelo de justicia transicional en materia de derechos de propiedad.

3. Definir el número de terrenos de la Nación

La falta de claridad sobre cuántas son las tierras baldías del Estado es uno de los problemas que hay que enfrentar. El conocimiento preciso de esta información le permitiría al Estado saber qué tierras tiene disponibles para entregar o titular, cuáles no se pueden adjudicar por ser territorios prohibidos (como las reservas naturales), a quiénes se les adjudicaron bienes baldíos o a quiénes se les adjudicaron pero perdieron el derecho por no cumplir con los requisitos de ley. Esta información contribuiría a proteger el derecho a la tierra una vez identificadas las poblaciones específicas. Como señala Machado, la primera tarea es hacer una separación entre qué es lo privado, qué es lo público y qué es de las comunidades.

4. Consolidar la extinción de dominio y combatir el testaferrato

El registro de bienes de extinción de dominio es otro sistema de información importante para tener un inventario de tierras y contribuir en la reparación de las víctimas.

Según la Ley 1157 de 2007 o Estatuto de Desarrollo Rural, la Unidad Nacional de Tierras adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, destinará de forma prioritaria los bienes rurales de extinción judicial de dominio al Fondo Nacional de Reparación de Víctimas creado por la ley 975 de 2005.

Los expertos señalan que la Dirección Nacional de Estupefacientes debe consolidar el registro de los bienes de extinción de dominio, su localización y la cantidad de hectáreas que representan, con el apoyo de las entidades del Estado, asegurar que éstos no vuelvan a caer en manos de las mismas personas a quienes se las habían expropiado.

“Un bien incautado debe ir a las manos de las víctimas y de los sectores menos favorecidos para que se conviertan en bienes de utilidad social, pero en Colombia los bienes se convierten generalmente en un botín”, dice Iván Cepeda, coordinador del Movimiento de Víctimas de Crímenes de Estado.

El testaferrato es otro delito que impide identificar a los verdaderos propietarios de la tierra. La Fiscalía tiene el reto de evitar que estas prácticas se sigan presentando, plantea Machado. Por su parte, Fajardo afirma que se requiere que la extinción de dominio se oriente a los grandes narcotraficantes y no a los pequeños propietarios.

La devolución de bienes adquiridos ilícitamente exige una articulación entre el sistema de información del Fondo para la Reparación de las Víctimas y la información regular de víctimas registrada por el INCODER, el Instituto geográfico Agustín Codazzi –IGAC- y las ORIP.

5. Estudiar propuestas

Diferentes organizaciones defensoras de los derechos de las víctimas están impulsando iniciativas para identificar las tierras usurpadas y entregarlas a sus verdaderos dueños.

Una de ellas es el llamado catastro alternativo, que busca recaudar la más completa información sobre los bienes que fueron arrebatados violentamente a los campesinos para evidenciar que el desplazamiento, más que un problema humanitario, ha sido una estrategia política usada para expropiar tierra productiva, la cual hoy hace parte de los planes de expansión agroindustrial, señala el Movimiento de Víctimas de Crímenes de Estado en su documento “Catastro alternativo, estrategia contra la impunidad y herramienta para la reparación integral”, de julio de 2007.

A través de este proyecto se pretende contar con la información más completa posible sobre la propiedad de un predio, del por qué se han dado los procesos de apropiación territorial y su proceso de legalización. Esta información, dice Cepeda, la construirían las propias víctimas.

Como primera medida los promotores emplearán, entre otros instrumentos, una ficha para recoger la información, la cual esperan que tenga un respaldo oficial. En un segundo momento se evaluará la información recogida y se definirán las vías judiciales más apropiadas nacional e internacionalmente para iniciar un proceso de reparación. De esta forma, la recopilación de información no será sólo un proceso cognitivo, sino organizativo.

Estos son algunos de los grandes retos en torno al tema del registro de la tierra, fundamentales en el camino de la reconciliación.

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